Annons
X
Annons
X

Federalism är inte lösningen

SAMTIDER | Europas Förenta Stater både lockar och skrämmer. En varaktig fred är den ständiga drömmen för en genom historien sargad världsdel men inom en så mångkulturell kontinent som vår tycks fruktan för överstatlighet vara ännu större. Fritz Scharpf visar att man kan göra sig fri från federalismens förlamande grepp utan att ge upp ambitionen om fortsatt samarbete.

Fritz Scharpf.
Fritz Scharpf.

2000: FRITZ SCHARPF

När skytteanska priset i höst delas ut för sjätte året i följd, kommer det för första gången att gå till en i Europa verksam forskare: den tyske statsvetaren professor Fritz Scharpf, direktör för Max-Planckinstitutet i Köln.

Det är ingen slump att tidigare bara amerikaner kommit i fråga för detta pris, som enligt statuterna skall gå till den forskare som enligt den prisutdelande skytteanska stiftelsens mening lämnat det viktigaste bidraget till den statsvetenskapliga forskningen. Det brukar hävdas att bland världens 25 000 statsvetare hör 22 000 hemma i den anglosaxiska världen (vilka krav som bör ställas för att kvalificera för beteckningen ”statsvetare” kan alltid diskuteras). Därtill kommer att forskningsmiljöerna vid de ledande amerikanska universiteten förtätats till en sådan kritisk massa, som i vårt land bara skulle kunna uppnås för de flesta ämnen om samtliga universitet samlade alla resurser i en viss disciplin till en enda gemensam resurs.

Det är därför inte så konstigt att européerna haft mindervärdeskomplex för sin store granne i väst. I den stämningen bildades för ett drygt kvartssekel sedan The European Consortium for Political Research, en samarbetsorganisation för europeiska statsvetenskapliga institutioner i syfte att höja kvaliteten på vår forskning och forskarutbildning och om möjligt komma upp i amerikansk nivå.

Annons
X

Har vi lyckats? Det är tveksamt. Vid konsortiets 25-årsjubileum ställdes frågan explicit av Arend Lijphart, själv skytteansk pristagare år 1997. Han var imponerad av den europeiska statskunskapens framsteg och fann inte längre några stora kvalitetsskillnader kontinenterna emellan. Men han tvekade heller inte om vem som trots allt fortfarande var bäst. ”I believe that the two are not strikingly different ... but that American political science does remain the clear leader in comparison with other countries and continents” ( European Journal of Political Research 1-2:1997).

I sanningens namn bör man tillägga att av de fem tidigare pristagarna har två europeiska rötter. De är européer som köpts över av den blomstrande amerikanska statskunskapen. Deras erfarenheter har inte varit betydelselösa för det statsvetenskapliga perspektivet på toppnivå.

Den ibland litet naiva amerikanska demokratiförkunnelsen har fått ökad realism genom att spanjoren Juan Linz erinrat om det ständiga hotet från auktoritära rörelser. Den läroboksmässigt korrekta majoritetsdemokratin har utmanats av den nyss nämnde holländaren Arend Lijpharts påpekande att det i praktiken är samarbetsdemokrati som utövas i flertalet länder.

Stäng

PERFECT WEEKEND – Nyhetsbrevet från SvD Perfect Guide som håller dig uppdaterad på de senaste samtalsämnena inför helgens middagar.

    Anmäl dig här kundservice.svd.se

    Det är ett tidens tecken att årets pristagare ägnat Europeiska Unionen sina forskarmödor. Integrationen, som håller på att förverkliga generationers drömmar om fred i Europa, har ställt grundläggande statsvetenskapliga begrepp på sin spets som stat, demokrati, suveränitet och ansvarsutkrävande. En kraftsamling pågår inom europeisk statskunskap på detta fält, där också svensk forskning står glädjande stark.

    Fritz Scharpf fick sin grundläggande utbildning i Tyskland (Tübingen och Freiburg) men innehade, typiskt nog, en forskartjänst vid Yale i USA under sina formativa år i mitten av 60-talet. Han återvände till Tyskland först som professor vid Konstanz, sedan som direktör för Wissenschaftszentrum i Berlin och innehar sedan 1986 sin nuvarande befattning i Köln.

    Bland hans arbeten märks en berömd studie av det tyska federala systemet ( Politikverflechtung: Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik, 1976), där han visar hur flernivåstyrelsen i det tyska federativa systemet tvingar dess länder att samarbeta på många politikområden men minskar förbundsrepublikens problemlösningsförmåga och förutsättningarna att reformera existerande institutioner.

    I ett annat arbete ( Sozialdemokratische Krisenpolitik in Europa, 1987) analyserar Scharpf keynesianismens tillbakaträngande i Tyskland, Frankrike, England och Österrike. I Optionen des Föderalismus in Deutschland und in Europa (1994) ges en obarmhärtig analys av vad federalismen innebär i fråga om förhandlingsspel, inlåsning och oklara ansvarsförhållanden. Games Real Actors Play (1997) är en högklassig genomgång av vad spelteori och rationalistisk förklaring har att ge när man studerar politiskt beslutsfattande inom centrala ekonomiska och sociala områden.

    Allra störst intresse väcker Scharpfs senaste bok Governing in Europe. Effective and democratic? (1999) Här demonstrerar han ännu en gång sin briljanta förmåga till klargörande rationalistisk analys, fördomsfri vilja att förena statsvetenskapliga och nationalekonomiska angreppssätt och insiktsfull uppfattning om vad som i sak är problemet för ett mångkulturellt Europa som fruktar överstatlighet men längtar efter fred.

    Inledningsvis medger Scharpf att det finns anledning att vara bekymrad. Politikerna har inget större anseende idag. Som svensk känner man igen sig i beskrivningen av hur misstroendet mot partierna ökar överallt. ”Under de år som gått sedan Berlinmuren föll 1989 har demokratins triumf fått ge vika för en djup politisk olustkänsla nästan överallt i väst.” Finns det anledning att resignera? Är EMU slutstationen? Kommer man inte längre på samarbetets väg?

    Så behöver det inte vara, menar Scharpf. Bara man kommer ifrån den förlamande tanken på federalism, öppnar sig nya möjligheter.

    Folkstyrelse är inte bara styrelse av folket, erinrar Scharpf. Det är också styrelse för folket. Självstyrelse är inte bara deltagande, den är också verkan och verkningsgrad. Eller för att ytterligare variera temat: folksuveräniteten har inte bara en demokratisk utan också en innehållslig ledstjärna. Vad som menas med dessa ord är helt enkelt att europeisk politik bara kan återvinna sin legitimitet, om medborgarna ser att politikerna kan leverera.

    Att välja sin regering, att deltaga i partier och opinionsbildning, är med andra ord inte nog. Väljarna måste också reellt kunna ställa politikerna till ansvar, om de märker att regeringarna inte handlar så som de väntat sig. Oberoende expertbedömningar, korporativism och nätverk är andra mekanismer för en sådan legitimitet som tar stöd av verkan och verkningsgrad.

    Ungefär på samma sätt som i den tidiga boken om den tyska federalismen analyserar Scharpf problemet med att ha styrelser på flera nivåer: inom nationalstaterna och inom EU. Flernivåproblematiken utreds på hög abstraktionsnivå – alltför hög, kan man tycka ibland.

    EU har varit framgångsrikt med den negativa integreringen att effektivt hindra nationalstaterna från att blanda sig i den fria rörligheten för varor, tjänster, kapital och individer men har på samma gång begränsat medlemsländernas positiva möjligheter att ingripa marknadskorrigerande. För sådana ingrepp har det funnits ett brett stöd bland de europeiska väljarna. Den nationella, genom den fria rörligheten maktlösa politiken står sig slätt gentemot det befriade internationella kapitalet. Det råder en ”strukturell asymmetri” inom EU.

    Scharpf går sedan vidare med en rad punktanalyser och visar att staternas problemlösningsförmåga varierar mellan olika sektorer och hur arrangemang, som prövas inom ett område, med fördel skulle kunna flyttas över till ett annat. Särskilt har naturligtvis massarbetslösheten varit en påfrestning för demokratin i Europa, nu som förr.

    Scharpf polemiserar mot uppfattningen att det är välfärdsstatens storlek som är orsak till massarbetslösheten. I stället menar han att länder med stor arbetslöshet i allmänhet har problem i den skyddade delen av sin ekonomi inte på grund av skattetrycket utan på grund av strukturella problem inom välfärdsarrangemangen.

    Socialförsäkringssystem och andra välfärdsanordningar bör därför konstrueras främst med tanke på hur det påverkar sysselsättningsgraden.

    Med andra ord: De styrande inom EU kan inte ställas till svars inför medborgarna, nationalstaterna kan inte föra en önskvärd välfärdspolitik – inte underligt då att förtroendet för politiken sjunker. Unionen måste därför bli mera effektiv i sin politik. Därigenom återerövras legitimiteten. Effektivitet och demokrati är sålunda inte varandras motsatser. Det förra är en betingelse för det senare.

    Genom att ställa problemet så undviker Scharpf att hamna i den fälla där många andra statsvetare sitter fast: de definierar effektivitet och handlingskraft som demokrativärden. Men effektivitet är ju inte något som speciellt utmärker demokratier. Handlingskraft har framför allt omhuldats av antidemokratiska rörelser.

    Det är föredömligt att vara så omsorgsfull med begreppen som Scharpf och analytiskt noga skilja mellan effektivitet och demokrati men samtidigt genomgående understryka problemlösningskapacitetens betydelse för möjligheten att återställa väljarnas förtroende för politiken.

    Hur återger man då nationalstaterna den beslutskraft som de berövats genom det europeiska samgåendet? Staterna kan frivilligt samordna sin politik, lyder svaret. De kan handla samfällt i stället för att gå samman och låta sig bindas genom majoritetsbeslut och en federal budget.

    Federalismen är inte lösningen. Unionen kan välja en annan väg.

    En ingående analys av fördragen, särskilt efter den senaste revisionen i form av Amsterdamfördraget, visar enligt Scharpf på en rad outnyttjade möjligheter för medlemsländerna att förbättra problemlösningsförmågan i ett Europa med styrelse på flera nivåer.

    Det demokratiska underskottet inom EU är ovedersägligt, slutar han. Det finns ingen europeisk identitet, ingen gemensam politisk debatt, ingen ordning för ansvarsutkrävande.

    Östutvidgningen med den ökade heterogenitet den medför kommer att försämra förutsättningarna ytterligare.

    I det läget är det viktigare än någonsin att komplettera den demokratiska principen med den innehållsliga, dvs införa en styrelse för folket genom att förse Europas politiska församlingar med instrument för en framåtblickande och kraftfull offentlig politik.

    Först och främst måste nationalstaterna se till att deras samhällsekonomi saneras och välfärdsarrangemangen inte utformas så – Scharpf kommer tillbaka till det – att de kommer i konflikt med det grundläggande sysselsättningsmålet. De nationella ekonomierna måste bli konkurrenskraftiga. Konkurrensen staterna emellan måste dock vara fair, dvs i linje med unionens regler.

    ”Även om staterna kan förverkliga en sådan målsättning genom en gemensam politik som antagits på europeisk nivå, måste de fullfölja sina nationella lösningar på ett sätt som är förenligt med deras europeiska förpliktelser.”

    De får inte spela svälta räv genom att oskäligt underbjuda varandra i fråga om de kostnader som åläggs företagen. Det kanske kan låta motsägelsefullt – att konkurrera och att inte konkurrera på samma gång – men är inte mera märkligt än att förbjuda doping i internationella sporttävlingar, skriver Scharpf i sina moraliserande slutord där han till och med hänvisar till Kants kategoriska imperativ.

    I själva verket har Europeiska unionen utmärkta instrument för att avgöra vilka konkurrensregler som bör tillåtas, säger han och hänvisar till kommissionen och domstolen. Juridiskt har det europeiska samgåendet kommit långt. Det är nu hög tid att flytta fram de politiska positionerna genom samfällt men frivilligt handlande. En offensiv offentlig politik är nödvändig för att återge europeisk politik dess legitimitet.

    Det finns sålunda en optimistisk ton på bokens slutsidor, men det är ingen onyanserad eller reservationslös hyllning till EU som Fritz Scharpf skrivit. Bakslagen har varit många, medger han, åtskilliga problem återstår att lösa, det pragmatiska och stegvisa förhållningssättet är att föredra framför den allt förlösande trollformeln. Ändå är boken beundransvärt klar och bestämd inte blott i sina analyser utan också i sina rekommendationer och i sin framtidstro.

    Vad som hänt sedan den publicerats är att CDU, det parti som varit den främsta motorn i samgåendet, har skandaliserats och ruinerats. Framtiden får utvisa om de uppseendeväckande, självsvåldiga och olagliga transaktioner, som tydligen genomförts på högsta nivå för att främja samgåendet, kommer att motverka sitt syfte och vi hamnar i en ny stagnation utan möjlighet att genomföra den ambitionsstegring, som Scharpf förordar. Bildtext: Skytteansk pristagare. Fritz Scharpf får skytteanska priset när det för första gången hamnar hos en i Europa verksam forskare.

    Leif Lewin

    Annons
    Annons
    X

    Fritz Scharpf.

    Bild 1 av 1
    Annons
    X
    Annons
    X