De brister i Tillväxtverkets interna kostnadskontroll som uppmärksammats är allvarliga främst för allmänhetens tilltro till myndigheterna. Näringsministern har reagerat starkt och tydligt. Orsaken till problemen är dock snarare regeringens bristande ägarstyrning än enbart myndigheternas ledning. För att finna en lösning finns det två helt olika vägar att gå: stärkt ministerstyre eller utvecklad självständighet för myndigheter.
Egentligen är det ganska enkelt att ge en organisation bra förutsättningar för en effektiv kostnadskontroll. Ledningen för verksamheten ska vara klart utpekad och den måste ges ett tydligt ansvar för verksamhetens resultat. Men det gäller också att ägaren av verksamheten är intresserad, kunnig och tydlig i sin ägarroll. Tyvärr finns det brister i båda de här avseendena i statsförvaltningen.
Regeringen, som leder den statliga förvaltningen och representerar ägaren, det vill säga ytterst medborgarna, har höga ambitioner med sin ägarroll. Den har utretts ett otaligt antal gånger. Flera ambitiösa program och beslut som ska höja effektiviteten och tydliggöra ansvaret har presenterats av regeringar från båda blocken.
Även för väl insatta som verkar i förvaltningen är det tyvärr närmast omöjligt att följa med i alla beslut. Det är därtill fortfarande oklart vem som egentligen ytterst har ansvar för verksamheten i myndigheterna. Regeringens ägarstyrning av myndigheterna blir ofta politiserad och kortsiktig. Målen för verksamheterna är ofta så mångtydiga att det är omöjligt att säga om de uppfylls eller inte. Inte sällan är målen motstridiga. Det har flera utredningar och rapporter från bland annat Riksrevisionen visat.
Myndighetsförordningen från 2007, som kan liknas vid aktiebolagslagen, var tänkt att stärka ägarstyrningen och myndighetsledningarnas ansvar. Regler om utvecklad intern styrning och kontroll skulle ge bättre stadga åt det interna effektivitetsarbetet. Internrevisorer i myndigheterna skall vara ytterligare ett medel för att nå en effektiv förvaltning.
Det är inte mycket som talar för att ägarstyrningen har blivit tydligare trots ambitionen i myndighetsförordningen. Antalet styrelsemyndigheter, där generaldirektören stöds av en styrelse, har till exempel minskat. Regeringens egen effektiviseringsmyndighet, Statskontoret, har konstaterat att det saknas tydliga principer för vilka myndigheter som fått vilken styrelseform.
Det yttersta beviset på att regeringar oavsett politisk färg inte är beredda att lämna ansvaret för verksamheterna är att man förbehåller sig rätten att utse och avveckla chefer för myndigheter. Det säger sig själv att styrelser, i de relativt få fall de förekommer i myndigheter, därigenom har berövats sitt främsta mandat och är ganska kraftlösa. Samtidigt är regeringar bra på att gömma sig bakom förbudet mot ministerstyre. Det ger en situation när man från regeringen går in och detaljstyr när det passar och avstår från att agera när det passar.
Ledningens agerande i Tillväxtverket i den här situationen är beklagligt men egentligen inte förvånande. Det är oklart vem som bestämmer och vem som har ansvaret: regeringen, näringsministern, styrelsen eller generaldirektören?
Hur ska man då råda bot på bristerna?
För det första bör man gå igenom om verksamheten alls behöver bedrivas i offentlig regi. Flera verksamheter i staten skulle mycket väl kunna avvecklas eller drivas i marknadsform. Just verksamheten i Tillväxtverket kan tas som ett exempel. Effektiviteten av riktade företags- och branschstöd kan ifrågasättas. Men det finns många fler. Socialförsäkringar kan till stor del drivas i privat form. Infrastruktur kan avgiftsfinansieras och skiljas från staten. Att vi har 20 länsstyrelser när det vore rimligt med mellan fem och tio är ett ytterligare exempel. Här finns en given reformagenda för den nuvarande regeringen.
När det gäller styrnings- och ledningsformerna för det som fortsatt bör drivas i statlig regi kan man för det andra välja mellan två olika utvecklingsvägar:
1Den ena är att genomföra ett ministerstyre fullt ut. Det strider mot svensk förvaltningstradition. Samtidigt är den nuvarande mellanformen orimlig. Och kanske har idén om förvaltningens självständighet spelat ut sin roll i ett europeiskt perspektiv. Ministerstyre ger ett klart ansvar och ett tydligt demokratiskt förankrat styrsystem.
2Den andra är att bygga vidare på myndigheternas självständighet. Målen med verksamheten bör göras så tydliga som möjligt och ges i lag. Sedan bör en självständig ledning sättas till i myndigheterna som har ett verkligt fullt ansvar. Denna utveckling av den svenska förvaltningsmodellen har prövats för Riksbanken med framgång. Den bör kunna utvecklas vidare och införas på fler områden. Staten får med denna modell rollen som regelsättare och långsiktig ägare med roll som en bolagsstämma.
Vi behöver en rejäl diskussion om ägarstyrningen i staten för att få ordning på styrningen och ledningen av myndigheterna. Uppmärksamheten kring Tillväxtverket har varit en bra väckarklocka. Debatten så här långt har dock tyvärr bara berört symtomen och missat flera av de bakomliggande problemen.
BJÖRN HASSELGREN
fd chef för Riksbankens direktionsavdelning, forskare vid KTH
