Vi måste ställa in oss på att det inte kommer att gå att bygga ut vård, skola och omsorg, förbättra tryggheten på gator och torg, utveckla forskningen, höja standarden i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna, bygga ut kollektivtrafiken etc.
Den offentliga sektorns utveckling är ett avslutat kapitel – om vi inte hittar ett annat sätt att finansiera dessa tjänster än med skatt.
Varför är det så? Tidigare har det ju gått att bygga ut den offentliga sektorn.
Det finns tre vägar för att öka mängden offentliga tjänster: högre skattekvot, större antal arbetade timmar i hela ekonomin och ökad produktivitet i den offentliga tjänsteproduktionen. Ingen av dessa vägar är i dag framkomliga.
Sedan slutet av 1970-talet har andelen skatter av BNP – skattekvoten – pendlat kring 50 procent. Den väsentliga utbyggnaden av den offentliga sektorn ägde rum mellan 1960 och 1980, då skattekvoten höjdes från 25 till 50 procent.
Sedan dess har skatterna i stort sett inte höjts och heller inte bidragit till den offentliga sektorns utbyggnad.
Den andra vägen är att öka antalet arbetade timmar i hela ekonomin. Då ökar antalet timmar som kan användas i den offentliga sektorn liksom de reala inkomster som går till transfereringar.
Trots en ansenlig ekonomisk tillväxt är antalet arbetade timmar i den svenska ekonomin i dag detsamma som 1965. Ändå har befolkningen vuxit med 14 procent. Antalet sysselsatta har också ökat, bl a genom att kvinnors förvärvsfrekvens ökat starkt. Men detta har uppvägts av lägre pensionsålder, kortare arbetsdag, längre semester och ökad frånvaro.
Allt tyder på att människor överlag kommer att förvärvsarbeta mindre, inte mer.
Den tredje vägen är att öka produktiviteten i den offentliga sektorn. Mer resurser har förts till stat och kommun men en stor del av dessa har ätits upp av en minskande produktivitet. Det har lett till att den sammanlagda volymen offentliga tjänster – antalet undervisningstimmar, barn på dagis, läkarbesök, operationer etc – ökat allt långsammare.
Under 1970-talet ökade den sammanlagda volymen med 18 procent, under 1980-talet med tolv procent och under 1990-talet troligen inte alls.
Transfereringarna – pensioner, sjukpenning, arbetslöshetsersättning m m – ökade kraftigt under tidigare decennier. Full pension gav en industriarbetare drygt 25 procent av inkomsten år 1960 mot ca 75 procent 1985. Sedan dess har transfereringarna urholkats i värde relativt den arbetande befolkningen.
Räknat per person som inte är i arbete ökade visserligen transfereringarna i fasta priser med 8,5 procent under 1990-talet. Men det är bara hälften av reallöneökningen under samma tid. Transfereringarna tappar således i värde relativt den arbetande befolkningen.
Lägg till denna bild av stagnerande offentliga tjänster en kraftigt minskad offentlig investeringsverksamhet.
Sammantaget erhålls en bild av en offentlig sektor som kommit till vägs ände. Dagligen vittnar reportage i media om brister i och nedskärningar av allehanda offentliga tjänster.
Vad händer när samhället inte förmår tillmötesgå den stigande efterfrågan på offentliga tjänster? Människor fortsätter att göra av med sina pengar, men då på prylar och privata tjänster såsom resor och nöjen.
Viss köpkraft riktas också mot hälso- och sjukvårdstjänster, utbildning, inkomstförsäkringar, personlig trygghet, omvårdnad etc. Men det är svårt för privata företag att tillgodose denna efterfrågan eftersom de då ska konkurrera med den offentliga sektorns gratistjänster.
Inom hälso- och sjukvård är i dag 17 procent av konsumtionen privatfinansierad, större delen därav tillhandahållen av privata vårdgivare, sjukgymnaster, psykoterapeuter, vårdhem m fl. Men i förhållande till flera andra länder konsumerar vi i Sverige mindre av dessa tjänster.
Det gäller inte bara USA och Schweiz, som har en särskilt stor andel privatfinansierad hälso- och sjukvård, utan också Australien, Nederländerna, Belgien, Frankrike, Kanada och Österrike. I dessa länder är cirka 30 procent privatfinansierad. Den ensidiga skattefinansieringen i Sverige sätter ett tak för utvecklingen av dessa tjänster.
Det är uppenbart att människor önskar mer av de tjänster som den offentliga sektorn i dag tillhandahåller. Men hur ska det gå till?
Självklart bör inte ansträngningarna att skapa fler jobb i näringslivet minska – tvärtom. Ej heller bör vi förtröttas i våra ansträngningar att effektivisera den offentliga sektorn. Erfarenheten säger oss dock att vi inte bör sätta alltför stort hopp till framgång längs dessa vägar.
Det som då återstår är att finna andra finansieringsformer. Det kan ske på två sätt. Endera privatiseras tjänsterna helt och hållet, d v s överlåts åt marknaden att producera och ta betalt för. Eller så börjar stat och kommun att ta betalt för sina tjänster.
Båda sätten innebär att privata alternativ ges möjligheter att utvecklas eftersom privata företag kan börja konkurrera när tjänsterna har ett pris. Det i sin tur ger förutsättningar för ökad sysselsättning i näringslivet och ökad effektivitet i den offentliga sektorn. I bästa fall får vi då också ett bidrag till produktionen av skattefinansierade offentliga tjänster.
Vilka blir då konsekvenserna av att börja avgiftsfinansiera en del offentliga tjänster? Vård, omsorg och utbildning svarar för 75 procent av de offentliga tjänsterna. Dessa tjänster konsumeras individuellt, har höga marginalkostnader och saknar externa effekter i den omfattning som de nu konsumeras. Avgiftsfinansiering skapar därmed inte några större effektivitetsproblem. Offentliga tjänster motiveras i hög grad av fördelningshänsyn. Men i takt med att de offentliga tjänsterna byggts ut och numera konsumeras av alla hushåll har den inkomstutjämnande effekten avtagit.
Skatter och bidrag minskar den ursprungliga inkomstfördelningens snedhet (Gini-koefficienten) med cirka 60 procent. När sedan den skattefinansierade hälso- och sjukvården, barn- och äldreomsorgen och all utbildning läggs till minskar snedheten ytterligare något, men bara med åtta procent. De offentliga tjänsterna lägger ungefär lika mycket till den disponibla inkomsten (efter skatt och bidrag) i olika inkomstklasser.
Många offentliga tjänster utnyttjas och är mer värda ju högre inkomst man har. Det gäller t ex högre utbildning, barnomsorg och vägar. Då medför skattesubventioneringen att inkomstfördelningen blir ojämnare.
Ur fördelningssynpunkt bör avgifter tas ut på utnyttjande över en viss basnivå, t ex högre utbildning utöver grundexamen. Den som har en högre inkomst får betala mer patientavgifter innan högkostnadsskyddet träder in. Alla kan få ett ”klippkort” som berättigar till viss kulturkonsumtion – över den nivån betalar man själv.
Argumenten mot avgiftsfinansiering är många. Men att de offentliga tjänsterna bidrar till en betydande inkomstomfördelning var giltigt för 30 år sedan och att människor inte ska behöva betala en gång till, för det som de redan betalt skatt för, bortser från att finansiering saknas för att utveckla dessa tjänster i framtiden.
Richard Murray
chefekonom Statskontoret
