Den nya utlänningslag som trädde i kraft i mars 2006 innebar en genomgripande förändring av instansordning och processordning i migrationsärenden. Prövning i utlänningsnämnden och i sista hand i regeringen ersattes med överprövning i domstol av Migrationsverkets beslut. Länsrätterna i Göteborg, Malmö och Stockholm blev migrationsdomstolar och kammarrätten i Stockholm blev migrationsöverdomstol som sista instans. Tvåpartsprocess infördes med Migrationsverket som part i processen inför domstolarna.
På regeringens uppdrag har jag som särskild utredare utvärderat reformen. Slutbetänkandet Den nya migrationsprocessen (SOU 2009:56) överlämnades i juni.
Min bedömning är, att reformen i stort har utfallit väl. Öppenheten i asylprocessen har ökat. De muntliga förhandlingarna ger den enskilde bättre möjligheter att komma till tals. Tvåpartsprocessen ger ett bättre beslutsunderlag. De nya processformerna ökar förståelsen för avgörandena och bidrar till ökat förtroende.
I några frågor har jag funnit förbättringsbehov. Det gäller exempelvis landinformation, tolkservice och reglerna om verkställighetshinder, där jag har föreslagit lagändring.
Utredningsarbetet har emellertid väckt en principiell fråga, som alliansregeringen borde finna angeläget att göra något åt för att stärka rättssäkerheten i migrationsprocessen. Det gäller möjligheten att få ändring av materiellt felaktiga domar.
Kammarrätten i Stockholm är, i egenskap av migrationsöverdomstol, sista instans. Där får enskild eller Migrationsverket som part i processen upp ett mål till prövning endast efter att Migrationsöverdomstolen meddelat prövningstillstånd. Sådant kan enligt gällande regler fås endast i prejudikatfråga eller som så kallad extraordinär dispens (till exempel resningsgrund, eller grovt förbiseende eller misstag).
Man kan alltså inte få upp en dom av Migrationsdomstolen till prövning i högsta instans, Migrationsöverdomstolen, endast av det skälet att domen är oriktig. Mot detta har jag som utredare reagerat och framfört att man bör överväga att införa möjlighet till detta, så kallad ändringsdispens, i Migrationsöverdomstolen samt rekommenderat att den frågan utreds.
Bakgrunden till att Migrationsprocessen, till skillnad från alla andra mål i förvaltningsprocessen saknar ändringsdispens på kammarrättsnivån är att lagstiftaren värnat om effektiviteten i Migrationsöverdomstolen som prejudikatsdispens.
Detta är i sig lovvärt. Att inte lägga ändringsdispens i sista instans stämmer för en instanskedja med Regeringsrätten som slutinstans. Skillnaden är emellertid väsentlig, nämligen den att man med Regeringsrätten som slutinstans har både länsrättsnivån och kammarrättsnivån som korrigerande instanser.
För Migrationsöverdomstolens del gäller dessutom att juristdomarna bildar majoritet, vilket i kollegial sammansättning inte är fallet i migrationsdomstol.
Man kan invända, att det borde räcka med den överprövning av Migrationsverkets beslut som sker i migrationsdomstol. Det är ju två instanser. Visst, men endast en som är domstol. Migrationsdomstolarna har visat sig ha olika praxis i vissa frågor.
Ett avslagsbeslut av en migrationsdomstol, som avviker från gällande rätt i något avseende, kan komma att verkställas och medföra att någon eller några personer sänds till förhållanden som just för dem medför fara av allvarligt slag. Fråga kan vara om liv eller död. Vem är den som vill neka en korrigerande prövning i en högre instans av en sådan dom?
Och, i andra riktningen, med rättsstridigt bifall till en ansökan om uppehållstillstånd blir trovärdigheten i systemet ansträngande att upprätthålla inför de sökande som genom korrekt prövning fått avslag. Nuvarande ordning, som jag i denna del ifrågasätter, medför att varken Migrationsverket eller en asylsökande kan åstadkomma prövning i Migrationsöverdomstolen. Rätt till det saknas nämligen.
I diskussionen brukar framhållas, att ändringsdispens ökar överklagandefrekvensen betydligt. Det tror jag med. Dessutom brukar pekas på att detta kräver mer resurser samt förlänger handläggningstiden.
Det som blir följden av ändringsdispens är dock endast ett sorteringssystem, där Migrationsöverdomstolen har möjlighet att ur överklagade mål välja ut sådana där det finns anledning ifrågasätta det slut som Migrationsdomstolen kommit fram till. Det kan inte äventyra statens finanser.
Redan före avlämnandet av slutbetänkandet fick jag från justitiedepartementet signal om att mina tankar om ändringsdispens inte var välkomna för den politiska ledningen. Men i vilket fall vågar man väl utreda saken, anser jag.
Reformens införande blev väl tillgodosett i budgetprocessen. Har Sverige råd med den ytterligare kostnad som möjligheten att rätta felaktiga domar medför? Ja, som rättsstat.
