Behovet av att staten ökar investeringar i infrastruktur och forskning har framhävts från både höger och vänster under den senaste tiden och det är därför glädjande att regeringen inför höstbudgeten utlovar just detta. Dock är de nya satsningarna endast en kortsiktig lösning på en kronisk investeringsbrist som har sin grund i vårt nuvarande budgetpolitiska ramverk – ett ramverk med ursprung i 90-talets skuldsanering.
Givetvis kan ett nytt budgetramverk inte trolla fram nya resurser men det kan göra det politiskt enklare att använda de vi redan har på ett mer långsiktigt sätt.
Christian Westerlind Wigström
För att säkerställa ett kontinuerligt underhåll av befintlig infrastruktur och en förstärkning av svensk konkurrenkraft på sikt måste det budgetpolitiska ramverket revideras för att spegla en helt ny budgetsituation.
Det nuvarande budgetpolitiska ramverket bygger på tre priniciper:
1. Ett överskottsmål som kräver att statsbudgeten går med 1 procent överskott över konjunkturcykeln.
2. Ett utgiftstak som begränsar statens utgifter och därmed bidrar till att överskottsmålet uppnås.
3. Ett kommunalt balanskrav som försäkrar att kommuners och landstings kostnader matchas av deras intäkter.
Till största del är detta konservativa ramverk resultatet av skuldsaneringen efter krisen på 90-talet. Allting är underordnat målet att skapa överskott att betala av statsskulden med. Det har varit en framgångsrik strategi: statsskulden har krympt från 75 procent av BNP 1998 till 35 procent idag och 10 av av 14 budgetar under samma period har visat överskott. Ladorna är fulla.
Men trots ett skriande behov av investeringar är ladudörrarna fortfarande låsta. En välciterad sammanställning publicerad i SvD för ett par veckor sedan visar att det behövs ytterligare cirka 150 miljarder kronor bara för att underhålla befintliga vägar, järnvägar och vattenledningar under de närmaste åren. Därtill kommer underhåll av övrig infrastruktur samt kostnader för utbyggnader av samtliga system när befolkningen växer. Till del kan bristen på offentliga investeringar kompenseras med investeringar av privata aktörer men behovet av statliga marknadskompleterande investeringar förblir stort. Den offentliga investeringskvoten på 3,2 procent av BNP i Sverige ligger på 15:e plats inom OECD.
Den låga investeringskvoten är en direkt följd av budgetramverket som inte gör skillnad på löpande utgifter och investeringar. För att klara utgiftstaket och överskottsmålet när löpande utgifter är höga måste investeringar skjutas på framtiden. Löpande utgifter är mycket svårare att skjuta på och staten får inte låna för att investera.
Med andra ord, istället för att se investeringar som ett sätt att stimulera tillväxt och därmed skapa utrymme i budgeten, anpassas investeringar till existerande utrymme. Med ett galopperande underskott var detta rimligt och rätt på 90-talet men för att undvika att infrastruktur och forskning försakas måste vi nu övergå från ett ramverk för skuldsanering till ett ramverk för ansvarsfull investering.
Detta kan åstadkommas genom en kombination av två förändringar. Å ena sidan, bör statliga investeringar exkluderas när utgiftstaket beräknas. Å andra sidan bör ett balanskrav liknande det som redan gäller för kommuner och landsting införas också för statsbudgeten i sin helhet för att garantera budgetdisciplin. Förslaget skulle innebära att statens löpande utgifter, till exempel välfärdsprogram, finansieras med statens löpande inkomster, till exempel skatter, men att staten kan låna för att finansiera investeringar, till exempel en ny jänvägsbro, utan att missa överskottsmålet.
Vid exempelvis byggandet av en ny bro som kostar en miljard skulle staten inte behöva vänta på att ett överskott på en miljard finns tillgängligt (reformutrymme) för att finansiera hela utgiften. Utgiften kan finansieras med ett lån. Men om bron väntas stå i tjugo år måste staten varje år kunna betala av en tjugondel av lånet med årliga intäkter. Ett nytt statligt balanskrav förhindrar att staten samlar lån på hög på det sätt som hände under 90-talet samtidigt som investeringsundantaget från utgiftstaket undviker att staten samlar överskott på hög som sker nu.
Givetvis kan ett nytt budgetramverk inte trolla fram nya resurser men det kan göra det politiskt enklare att använda de vi redan har på ett mer långsiktigt sätt. Det nya ramverket har två fördelar över det nuvarande: för det första blir möjligt att investera när det behövs snarare än när det finns överskott. Detta förbättrar förutsättningarna för det privata näringslivet vilket stärker skattebasen och därmed på sikt reformutrymmet. För det andra innebär ett nytt statligt balanskrav att lånefinansiering av viktig investering i infrastruktur och forskning inte äventyrar förtroendet på kapitalmarknaderna eftersom belåningen begränsas av storleken på beräknade intäkter.
Sedan 1998 har de offentliga finanserna förbättrats avsevärt. Budgetsaneringen – om än nödvändig – har inneburit att viktiga investeringar har uteblivit. Regeringens utlovade satsningar inför höstbudgeten är en välkommen kursändring. I långa loppet hotas dock Sveriges konkurrenskraft om inte det budgetpolitiska ramverket gör det enklare att investera utan att för den skull bli början på en ny skuldfälla. Efter en framgångsrik period av tillbakablickande budgetsanering bör vi ställa om till en lika framgångsrik period av framåtblickande investering.
CHRISTIAN WESTERLIND WIGSTRÖM
nationalekonom, Oxford
