Regeringen har tillsatt en utredning för att göra en översyn av den statliga förvaltningen. I direk­tiven kräver regeringen en särskild granskning av de ”opinionsbildande” myndigheterna för att se vilka av dessa som bör avvecklas.

Bakgrunden är att det under de senaste två decennierna har inrättats ett relativt stort antal myndigheter som kan betecknas som ideologiska statsapparater.

Ett tydligt exempel är Glesbygdsverket, som inrättades 1991. ­Denna myndighets egenbild är ­intressant i det att man ser sig som en glesbygdens lobby­organisation.

I verkets instruktion sägs att man “ska främst genom påverkan på olika samhällssektorer verka för goda levnadsförhållanden och utvecklingsmöjligheter för glesbygds- och landsbygdsbefolkningen”.

Verkets tidigare generaldirektör, Pia Enochsson, som dessför­innan var socialdemokratisk statssekreterare, skrev ofta debatt­artiklar i pressen där hon argumenterade för glesbygdens intressen.

För att skapa balans i denna opinionsbildning till glesbygdens fördel motionerade ett antal social­demokratiska riksdags­ledamöter för några år sedan om att man också borde inrätta ett särskilt storstadsverk.

I en debattartikel hävdade de att även storstäderna behöver en ”pådrivande lobbyorganisation”.

Deras argumentation var att ”eftersom det finns ett glesbygdsverk borde även ett storstadsverk inrättas. Storstädernas problem är minst lika stora och kommer att växa i takt med att befolkningen koncentreras alltmer”.

Något storstadsverk inrättades aldrig, men det är intressant att dessa riksdagsmän såg framför sig en utveckling där den politiska debatten om dessa frågor främst tänktes drivas av två myndigheter.

Som ideologiska statsapparater kan man numera räkna en mängd myndigheter, till exempel Folk­hälso­institutet, Ungdomsstyrelsen och Nationella sekretariatet för genusforskning. Till gruppen bör också räknas de många nya ombudsmännen, till exempel Homo (Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning), BO (Barnombudsmannen), HO (Handikappsombudsmannen) och DO (Ombudsmannen mot ­etnisk diskriminering.

Dessa är alla tämligen makt­lösa när det gäller tillgång till effek­tiva lagar och regler för att motverka att enskilda individer diskrimineras. Däremot har de en omfattande produktion av ideo­logi och satsar stort på opinionsbildning.

Många av dessa myndighets­chefer skriver till exempel debatt­artiklar där de gör sig till uttolkare av sina respektive gruppers ­intressen. ­Andra konkreta uttryck för detta är ett ymnigt ­utgivande av tidningar och tidskrifter.

Man knyter också ofta opinions­drivande forskare, konsulter och PR-folk till sin verksamhet i olika projekt.

Ur ett demokratiperspektiv innebär etableringen av ideologiska statsapparater ett par intressanta saker. En är att dessa myndigheter, och särskilt dess generaldirektörer, i mycket kommer att rikta sina ­påverkansförsök gentemot regering och riksdag.

En stor del av deras opinionsbildning handlar således inte om att försöka påverka medborgarna i samhället att acceptera de lagar och beslut som riksdag och regering antagit. I stället propagerar de för att påverka riksdagen och, kanske främst, regeringskansliet.

Det innebär att dessa myndig­heter inte används för att i den parlamentariskt-demokratiska styrningskedjan genomföra i demo­kratisk ordning fattade beslut, utan mera har karaktären av statliga lobbyorganisationer.

Man kan kanske sätta samman framväxten av dessa ideologiska statsapparater med partiväsendets kris.

Den svenska demokratin är i stor utsträckning tänkt som en partiernas demokrati, men enligt många och samstämmiga rapporter är ­sedan ett bra tag partierna i kris. Medlemsantal och medlemsaktivitet sjunker och deras förmåga att attrahera väljare minskar.

Problemet är att om nu den ideologiska debatten blivit en sak för olika ämbetsverk, varför behövs då alls de politiska partierna? För den medborgare som vill påverka något viktigt i samhället förefaller det mer motiverat att försöka finna en plattform genom att göra karriär inom någon myndighet än att engagera sig i något politiskt parti, alternativt någon intresse­organisation i det civila samhället.

Partiernas roll blir inte längre att vara forum där ideologiska program och ståndpunkter formuleras för att, om de får väljarnas stöd, ­genomföras av en lojal statsförvaltning. I stället blir partiernas roll att hos de alltmer lättrörliga väljarna försöka få acceptans för de politiska program som skapats av de ideologiska stats­apparaternas kadrer av tjänstemän.

En förklaring till denna utveckling kan vara att när partierna alltmer förlorar sin folkliga förankring ­försöker man säkra sina positioner genom att konsoli­dera sig i statsapparaten.

Förstatligandet av opinionsbildning innebär en långtgående sammanblandning mellan myndighetsutövning och ideologiproduktion, och varför behövs då alls de politiska partierna? Tanken med demokrati är bland annat att man ska kunna rösta på och framförallt rösta bort politiska makthavare, men myndighetschefer som statligt betalda opi­nionsbildare behöver inte bry sig om folkets röster.

Vad gäller de politiska partiernas roll i demokratin har framhållits att de inte kan ses som enbart förmedlare av en redan befintlig ”folkvilja”. I  stället har de ansetts vara viktiga för att utifrån hur de tolkar folkopinionen självständigt skapa ideologiska plattformar.

I denna modell av den representativa demokratin är det menin­gen att framför allt de politiska partierna (men även intresse­organisationer och medier) ska spela en central roll när det gäller att omvandla vad medborgarna vill åstadkomma till politiska prog­ram som man ­söker stöd för i allmänna val.

Folkviljan ska således inte kana­liseras genom utan konstrueras av de politiska partierna. Enligt denna princip innebär demokrati ungefär att staten ska göra som folket vill, såsom denna folkvilja artikulerats av de politiska par­tierna.

Genom utvecklingen av systemet med ideologiska statsapparater ställer man detta på huvudet och etablerar den motsatta principen – nämligen att demokrati är när ­folket gör som staten vill.

Med en sådan utveckling kan man säga att den parlamentariskt-demokratiska styrningskedjan såsom den formulerats i grundlagen alltjämt snurrar på, men att den numera i vissa delar snurrar baklänges.

Det ska bli spännande att följa ­utredningen och se om den sittande regeringen kommer att försöka vända på denna utveckling.

BO ROTHSTEIN

professor i statsvetenskap

vid Göteborgs universitet