Det uppfattades nog bara som en provokation från en politiker som gärna uttrycker sig skarpt. Men som mångårig expert på EU:s konstitutionella uppbyggnad vet Alexander Stubb precis vad han talar om. Nu håller han på att få ännu mer rätt än tidigare.

Efter stegvisa förändringar av EU:s grundfördrag och efter stegvis utvidgning av EU:s medlemskrets har ledamöterna i EU-parlamentet allt större möjligheter att påverka lagstiftningen för en allt större del av Europa. De är medbeslutande i en lagstiftning som berör 500 miljoner människor. Det är mer än vad en menig riksdagsman kan drömma om, i synnerhet om han eller hon tillhör en frustrerad opposition.

Under de första 25 åren var EU:s parlamentariska församling bara en liten maktlös mötesplats för nationella parlamentariker. Den lagstiftande makten låg uteslutande hos Ministerrådet, det vill säga hos medlemsregeringarna. Den gamla målsättningen om en direktvald församling förverkligades 1979, men först efter Enhetsakten (1987) började parlamentet på allvar konsulteras i lagstiftningen.

När Maastrichtfördraget trädde i kraft (1993) introducerades det kraftfullaste maktinstrument EU-parlamentet förfogar över. Det nya förfarandet kallas medbeslutande och berörde inledningsvis bara en mindre del av lagstiftningen. Den delen utökades genom Amsterdamfördraget (1999) och Nice-fördraget (2003). Om reformfördraget som planerat träder i kraft 2009 så växer den ytterligare och omfattar då sammanlagt 86 områden. Nästa EU-parlament, som väljs i juni 2009, kommer att bli medbeslutande i nästan alla frågor där EU har befogenhet att lagstifta. Då fullbordas en stegvis förvandling av EU-parlamentet från en tandlös diskussionsklubb till en mycket inflytelserik lagstiftande instans.

EU är i grunden en rättsgemenskap och i lagstiftningen gäller som huvudprincip att i alla de frågor som Ministerrådet fattar beslut med kvalificerad majoritet så har EU-parlamentet medbeslutande. Ett system med två kamrar (Ministerrådet och EU-parlamentet) har på så vis utvecklats med gemensam lagstiftningsmakt för främst den gemensamma inre marknaden. Med reformfördraget utvecklas detta förfarande framför allt till de rättsliga frågor som hittills tillhört den så kallade ”tredje pelaren”, där EU-parlamentet enbart konsulterats. Det berör områden som asyl och invandring liksom straffrättsliga och civilrättsliga frågor.

Utanför EU-parlamentets rätt till medbeslutande faller särskilt den lagstiftning där Ministerrådet fattar beslut med enhällighet, det vill säga där alla medlemsländer har vetorätt (drygt 70 frågor). Dit hör framför allt skattefrågor och sociala frågor. Dessutom faller EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) utanför EU-parlamentets befogenheter. Den sköts även i fortsättningen av medlemsregeringarna på mellanstatliga betingelser.

Utöver rätten till medbeslutande i den större delen av lagstiftningen får EU-parlamentet ett växande inflytande som kontrollinstans i budgetfrågor. Det blir medbeslutande vad gäller EU:s utgifter, framöver även inbegripet jordbruket, men saknar makt över EU:s intäkter. Hur EU finansieras bestäms uteslutande av medlemsregeringarna. Till skillnad från nationella parlament saknar EU-parlamentet beskattningsrätt.

Genom reformfördraget växer även EU-parlamentets inflytande i ett viktigt utnämningsärende: EU-kommissionens ordförande skall i fortsättningen väljas av EU-parlamentet, på förslag från stats- och regeringscheferna i Europeiska rådet (toppmötet).

I reformfördraget inrättas samtidigt en permanent ordförande i Europeiska rådet, som blir en formell institution. Från början ville José Maria Aznar, Tony Blair och Jacques Chirac (ABC-gänget) ha en stark EU-president med ett stort presidium men efterhand har presidenten degraderats till ordförande och plockats på den dekorativa fjäderskruden. Formellt skall denne utses av stats- och regeringscheferna utanför EU-parlamentets inflytande. Men en del av arbetsuppgiften blir att fortlöpande avrapportera till EU-parlamentet. Erfarenheten talar för att den nye ordföranden indirekt och informellt blir beroende av EU-parlamentet.

En del av EU-parlamentets växande inflytande har nämligen utvecklats genom olika procedurer som kreativa och innovativa ledamöter uppfunnit utanför fördragens formella bestämmelser. Dit hör systemet med offentliga utskottsförhör som kan få även mycket självmedvetna och maktfullkomliga politiker på fall. De stormiga förhören med Madame Edith Cresson bidrog till att Jacques Santers kommissionens avgick 1999. José Manuel Barroso fick handgripligen lära sig den läxan för tre år sedan när han förgäves försökte trumma igenom Rocco Buttiglione som kommissionär. En erfarenhet han aldrig lär glömma.

Reformfördraget ger för första gången samtidigt de nationella parlamenten i medlemsländerna en ny men begränsad roll i EU:s lagstiftning. De informeras kontinuerligt direkt om kommande lagförslag och ges möjlighet att pröva om förslagen är förenliga med närhetsprincipen (subsidiariteten). De kan ge EU-kommissionen ett varnande ”gult kort” som uppmanar kommissionen att ompröva förslaget.

Tanken bakom utökningen av den parlamentariska förankringen av EU:s lagstiftning avspeglar en ambition att förbättra dess demokratiska legitimitet. En del i försöken att överbrygga förtroendeklyftorna har blivit denna växande ”parlamentarisering” av EU-systemet. Ännu har den tanken dock inte slagit igenom i behandlingen av EU-frågor i medlemsländernas nationella församlingar.

Rolf Gustavsson

rolf.gustavsson@svd.se

Fler artiklar