Biståndets svarta hål

Sverige har de senaste tre åren skickat 24 skattemiljarder i bistånd till FN – men det finns brister i både uppföljning och kontroll. Två män med unik insyn i Stockholm och New York berättar i dag om ett slutet system där många vill tysta granskning.

  • I september varje år öppnar FN:s generalförsamling och representanter för de 193 medlemsländerna möts för att diskutera internationell politik. En stor del av Manhattan spärras av och diplomater, världsstjärnor och biståndsorganisationer samlas på hundratals påkostade evenemang i en vecka.

    I september varje år öppnar FN:s generalförsamling och representanter för de 193 medlemsländerna möts för att diskutera internationell politik. En stor del av Manhattan spärras av och diplomater, världsstjärnor och biståndsorganisationer samlas på hundratals påkostade evenemang i en vecka.

    Foto: LINUS SUNDAHL-DJERF

  • Juha Uitto är biträdande chef på UNDP:s oberoende avdelning för utvärdering av verksamheten. UNDP är ett av FN:s största organ, som bland annat ska bekämpa fattigdom och verka för demokrati. Uitto har doktorerat i ekonomisk och social geografi vid Lunds universitet och har arbetat många år inom internationellt bistånd.

    Juha Uitto är biträdande chef på UNDP:s oberoende avdelning för utvärdering av verksamheten. UNDP är ett av FN:s största organ, som bland annat ska bekämpa fattigdom och verka för demokrati. Uitto har doktorerat i ekonomisk och social geografi vid Lunds universitet och har arbetat många år inom internationellt bistånd.

    Foto: LINUS SUNDAHL-DJERF

  • Mats Alentun är en ekonom som länge har granskat svenskt bistånd från insidan. Han har jobbat som internrevisor på Sida i fyra år, och har även tjänstgjort på den numera nedlagda granskningsmyndigheten Sadev, och på Riksrevisionen. Han har också jobbat med bistånd i fält i tiotalet år, bland annat på finansministeriet i Mocambique och i Tanzania, FN-organet UNFPA i Zimbabwe, på svenska ambassaden i Bangladesh och som rådgivare till en provinsförvaltning i Mocambique.

    Mats Alentun är en ekonom som länge har granskat svenskt bistånd från insidan. Han har jobbat som internrevisor på Sida i fyra år, och har även tjänstgjort på den numera nedlagda granskningsmyndigheten Sadev, och på Riksrevisionen. Han har också jobbat med bistånd i fält i tiotalet år, bland annat på finansministeriet i Mocambique och i Tanzania, FN-organet UNFPA i Zimbabwe, på svenska ambassaden i Bangladesh och som rådgivare till en provinsförvaltning i Mocambique.

    Foto: MAGNUS HJALMARSON NEIDEMAN

  • Från Sverige deltog bland andra statsminister Fredrik Reinfeldt för att hålla tal i generalförsamlingen. FN har uppemot 40 granskningsorgan för att utvärdera olika delar av verksamheten. De flesta rapporterar dock bara tillbaka till ledningen, som sedan väljer själva vad de vill berätta utåt, om ens något. Utvecklingsprogrammet UNDP är ett av ungefär sex olika organ som kan anses ha en helt oberoende och transparent utvärdering.

    Från Sverige deltog bland andra statsminister Fredrik Reinfeldt för att hålla tal i generalförsamlingen. FN har uppemot 40 granskningsorgan för att utvärdera olika delar av verksamheten. De flesta rapporterar dock bara tillbaka till ledningen, som sedan väljer själva vad de vill berätta utåt, om ens något. Utvecklingsprogrammet UNDP är ett av ungefär sex olika organ som kan anses ha en helt oberoende och transparent utvärdering.

    Foto: LINUS SUNDAHL-DJERF / TT

  • En FN-anställd ställer i ordning bordet inför statsminister Fredrik Reinfeldts möte med Ban Ki-Moon i FNs högkvarter i New York som skedde i måndags under FN-veckan
Foto: Linus Sundahl-Djerf

    En FN-anställd ställer i ordning bordet inför statsminister Fredrik Reinfeldts möte med Ban Ki-Moon i FNs högkvarter i New York som skedde i måndags under FN-veckan Foto: Linus Sundahl-Djerf

    Foto: LINUS SUNDAHL-DJERF

Nu bärs de blåklintsblå träbockarna bort och avspärrningarna lyfts. Årets verkliga partyvecka för diplomater, när alla FN:s medlemsländer samlas i stan, är över. Bono har sjungit för världsfred, Irans president har fraktats runt i fyrhjulsdrivna bilar med mörka rutor och blåljus, och Carl Bildt har tweetat sig igenom nästan varje steg under sina dagar i FN-skrapan. Många fler svenska diplomater har också varit här och minglat runt, eftersom, som en uppspelt ambassadör säger ”det är ju jättebra för kontakter”.

Och de svenska diplomaterna är så välkomna. De skickar varje år uppemot 5 miljarder skattekronor rakt in i FN-systemet, varav en stor del går till att finansiera generösa löner, förmåner och resor för de anställda. Sverige ligger i den absoluta världstoppen för den typen av kontantbidrag till flera FN-organ. Biståndsmyndigheten Sida bidrar också med runt 4 miljarder årligen till FN. Totalt får alltså FN mer än vad sjukvård, kultur och kollektivtrafik i Uppsala, enligt landstinget där, kostar för 340000 invånare under ett år.

Tanken är att det svenska FN- bidraget, som bara utgör en del av det totala svenska biståndet, ska göra världen lite bättre. Att fattiga ska få mat och att krig ska undvikas. FN har också en alldeles speciell tjusning för Sverige, eftersom det andas storhetsdagar med Dag Hammarskjöld och en tid när världen kändes lite mer begriplig. När bistånd innebar att skicka ut svenska snickare som skulle lära afrikaner att snickra och när det var en hederssak för en statstjänste-man att aldrig sno med sig blyertspennor från kontoret.

I dag ser det väldigt annorlunda ut, och världsförbättring är en lukrativ global industri för alla som vill delta. Det är samtidigt en ganska sluten cirkel, där de som sysslar med bistånd ofta är överens om att det är ”komplicerat” och att det inte går att mäta hur många fattiga som blir hjälpta, eller om något över huvud taget blir bättre. Inom FN existerar inte heller några strikta generella regler för transparens och utvärdering, trots att utvärderare inom FN har tryckt på för att få det. Tvärtom anses ofta hjälparbete och utveckling kunna bedrivas bäst utan insyn. Därför har större delen av FN ingen oberoende utvärdering och hemligstämplar det mesta. Svenska skattebetalare, som är bland de mest generösa i världen med bistånd, får alltså mest lita på att de som jobbar där har ett gott hjärta och de bästa intentioner.

Men Juha Uitto köper inte det. På hans lilla kontor på 42:a gatan på Manhattan i New York är det tyst. Här serveras inga snittar och inga diplomater stod i kö för att träffa honom förra veckan. Han jobbar på FN:s egen minimala version av internpolisen – på en av få avdelningar som faktiskt är oberoende och ska granska FN:s utvecklingsprogram UNDP:s arbete.

Att hans avdelning ändå existerar är för att mäktiga länder i styrelsen – alltså biståndsgivare – benhårt har krävt det.

Han är också en av få som anstränger sig, på en långsam vacker finlandssvenska, att förklara. ”Jag blir arg när jag tänker på hur det skulle kunna vara här. Mot hur det är i praktiken”, säger han. ”Ta det inte som om allt är dåligt”, lägger han snabbt till och biter lite på ett nagelband. Men att bli vän med FN-anställda hör inte till hans intressen. ”Jag är ansvarig inför dem vi säger att vi försöker hjälpa. I andra hand gentemot skattebetalare, som betalar för allt vi gör.”

Resultaten av hans avdelnings arbete talar för sig själva: Som när allt som gjorts i Indien-programmet på sju år utvärderades. Mer än 100 ”projekt” skulle minska den grymmaste fattigdomen. Rapporten visar att projekten var katastrofalt ofokuserade och inte ledde någonvart alls på längre sikt. Eller när hans avdelning gick igenom UNDP:s globala åtgärder mot fattigdom det senaste decenniet. Det visade sig vara så illa att det inte gick att visa på något resultat alls för de fattiga. Någonstans.

Om man betänker att UNDP:s årsbudget är runt 30 miljarder och att minst 6 000 FN-byråkrater har sin försörjning där, så börjar man ana vidden av hur farlig den oberoende utvärderingen ses. Och vad de anställda, vars arbete granskas, är beredda att göra för att tysta den. Varje vecka är det också någon som försöker sätta käppar i hjulet för verksamheten. Anställda vill exempelvis ogärna lämna ut data. Eller så försöker någon övertala utvärderare att inte skicka vidare sina rapporter till länderna som donerar pengar.

24 miljarder kronor

Så mycket har Sverige skickat till FN de senaste tre åren. Mer än hälften är kontantbidrag till budgeten som de får göra vad de vill med. Tre fjärdedelar av många FN-organs grundbudget går till löner och förmåner.

Ibland ombeds Juha Uittos avdelning att skriva två versioner av en rapport – en intern och en extern; med lite mer smickrande resultat. Det har till och med hänt att chefer på UNDP har försökt skrämma fattiga mottagare av bistånd att säga att de blivit mer hjälpta än de faktiskt har, och att allt fungerar fint. Det senare är en välkänd historia bland flera diplomater från andra länder vid det här laget.

Motstånd mot rapporterna kan också komma från Sverige. När nollresultatet av den stora fattigdomsutvärderingen först läckte ut tidigare i år författade svenska UD en intern promemoria till den politiska ledningen i Stockholm. ”Vad gäller UNDP:s påstådda ’avsaknad av fattigdomsfokus’ anser dock MU, USTYR och Sida att utvärderingen utgår från en felaktig grund” skriver UD i dokumentet, som SvD tagit del av. Det kan tyckas märkligt att svenskarna tyckte sig vara bättre på att utvärdera global fattigdom och först försökte avfärda en av få oberoende granskningar av FN som de faktiskt får sig till livs. Men de sade exakt vad UNDP:s ledning ville att de skulle säga: återigen en variant på att biståndets resultat är för komplicerat att mäta. Det är inte sant, eftersom det är just det som Uitto och hans kollegor har utvecklat metoder och har en internationell standard för. Men svenska UD svalde alltså helt UNDP:s eget försök att bortförklara rapporten.

Men varför är det så? Varför skulle svenska UD, som betalar för FN:s arbete, vilja bortförklara resultat? För att biståndsvärlden i Sverige också är en ganska sluten krets. En svensk före detta UD-tjänsteman förklarar det ungefär såhär: Diplomaterna på UD vill helst vara fina diplomater och mäkla fred i Syrien. Biståndsmänniskorna på Sida vill vara de goda som hjälper fattiga. Många är generalister som tycker att det är trist och fult att hålla på med pengar, siffror och jobbiga utvärderingar. Men alla gillar att känna sig viktiga när de åker till New York och representerar det som UD själva kallar för ”en humanitär supermakt”. Några aspirerar också på ett jobb där så småningom. Få vill stöta sig med någon chef och riskera att inte bli befordrad eller få fast jobb.

Att skapa dålig stämning genom att ifrågasätta särskilt mycket är därför inget som varken svenska politiker, diplomater eller biståndshandläggare gillar att göra. Den officiella versionen från UD är naturligtvis annorlunda. I ett 17- sidors ”telemeddelande” fullt av abstraktioner och förkortningar – som jag fått i handen av den svenske FN-ambassadören efter att ha frågat om detta – sägs bland annat att UD anser att Sverige ”spelar en pådrivande roll” för resultat och granskning inom FN.

De som arbetar i den här världen gillar att prata de påhittade språken diplomatiska och bistånds-byråkratiska. Svenskar vill inte vara sämre än de utländska kollegorna, och använder också gärna ord som ”empowerment”, ”enabling” och ”capacity building” för att beskriva vad det svenska biståndet ska åstadkomma. Det smarta med det är att ingen utomstående förstår vad de talar om, och ofta inte de själva heller. Men ”någon ställer frågor och någon låtsas förstå” som en annan svensk ambassadör beskriver ett typexempel på mötet mellan svenskar och slipade FN-tjänstemän. FN bjuder också gärna in svenska ministrar och riksdagsledamöter till att under bekväma, luftkonditionerade resor besöka mönsterprojekt i u-länder. Gärna något med flickor och kvinnor, för det gillar svenskar allra mest att se.

Juha Uitto är ingen biståndshatare. Han är ingen FN-motståndare. Tvärtom. Han tror på att FN spelar en viktig roll i världen. Han är bara av den gamla skola som tycker att det som ges från rika länder till de allra mest behövande ska göra nytta. Men han har också arbetat länge nog för att bekräfta det som diplomater från flera andra länder säger: att det finns ett språk som FN faktiskt förstår bättre än diplomatiska. Pengar. De som värnar om FN:s fortsatta existens bör i högre grad inte bara hota, men också verkligen stoppa utbetalningar om reformer ska ske.

När diplomater från flera länder så gick i taket efter de uteblivna resultaten drog UD också ner lite på pengarna till UNDP för att markera. Men utvecklingsprogrammet är fortfarande UD:s andra största favorit hos FN i kronor räknat. Och Sida har bara gett dem mer pengar de senaste åren. Budskapet i kronor och ören från Sverige är alltså att resultat som inte är något för FN att direkt hänga upp sig på.

Juha Uittos motsvarighet i Stockholm heter Mats Alentun. Han är en före detta revisionsdirektör som ägnat många år att granska svenskt bistånd. ”Jag blev jobbig redan 2004”, säger han torrt, och berättar om rapporten där han konstaterade att Sida betalade ut pengar med föga intresse för risken för korruption inom biståndets miljardrullning. Dåvarande generaldirektören för Sida gick då ut och kallade delar av rapporten för en ”olycklig missuppfattning”.

2010 gav sig Alentun så på att undersöka hur det egentligen går till när UD betalar ut biståndspengar, bland annat till FN. Resultatet gjorde honom och hans kollegor på Riksrevisionen ”förstummade”. Tjänstemännen på UD hade så dålig koll på vad de betalade ut till och varför, att de inte ens borde få hantera pengar, ansåg Alentun. Så vad hände då? En chef för Riksrevisionen, som enligt svensk grundlag ska stå oberoende från regeringen, lade ner studien. Det var för politiskt känsligt att granska biståndet, fick Alentun veta. Dagen efter att förra biståndsminister Gunilla Carlsson avgick beslutade Riksrevisionen att göra ännu en ”förstudie”. De har mejlat mig och undrat hur man får tag på FN-rapporterna jag citerat hittills i kolumner. Att de ligger på FN:s hemsida och förmodligen även finns i pappersform i en låda hos UD meddelas härmed på detta vis.

Alentun har också jobbat på Sadev som skulle granska bistånd. Den myndigheten lade regeringen ner förra året. I stället skulle en ”expertkommitté” bildas för att granska bistånd. Den har ”inte riktigt kommit i gång ännu” enligt UD, och Mats Alentun är tveksam till om den ens kan kallas oberoende, eller bara kommer lyda helt under regeringen.

De närmaste åren beräknas den svenska biståndsbudgeten öka till 44 miljarder. Och ”cashen måste ut” som en UD-medarbetare förklarar. ”Det är inte kostnadseffektivt att ägna sig åt pluttprojekt.” Alltså: FN passar Sverige utmärkt, oavsett vad de åstadkommer. Att ställa för många frågor och att vara för jobbiga skulle helt enkelt ge UD, Sida och svenska politiker för mycket huvudvärk med att få ut pengarna.

Mats Alentun jobbar numera på en annan myndighet. Han orkade inte längre. Och de flesta delar av FN fortsätter att vara höljda i totalt mörker för dem som ger pengar. Juha Uitto, med sin för FN ganska unika möjlighet att granska inifrån, finns kvar än så länge. Han gör vad han kan. Avdelningen får bara 0,2 procent av UNDP:s totala budget för utvärderingar. Internationell standard brukar sägas vara mellan 1 och 3 procent av den totala budgeten. När jag frågar Sida och UD om de har något liknande mått på hur mycket av den svenska biståndsbudgeten som numera går till granskning och uppföljning får jag efter några dagar svar: Det finns ingen sådan siffra.


  • Kopiera sidans adress
Följ händelseutvecklingen med SvD digital – Just nu 5 veckor för 50 kr!

Toppnyheter just nu

Webb-tv

Mikael Holmström: ”Det här är på riktigt”

SvD:s reporter om ubåtsjakten i Stockholms skärgård.

”Budgeten bör ökas till kalla krigsnivå”

LÄSARDEBATT

Vad ska Sverige göra? Så svarade läsarna.

Turkiet villiga hjälpa kurder till Kobane

Tänker släppa igenom styrkor från Irak.

Augustrekord för
Eva Lindström

Här är nomineringarna till Augustpriset.

Så påverkas börsen av ubåtspådraget

Analytikern: Aktierna som du ska satsa på.

Oturlig tabbe från
Saabs Twitterkonto

digitalt

Twittrade om tv-programmet Partaj.

Webb-tv

Rädd för sprutor? Här är lösningen

Så fungerar det

Plåster fyllt med smånålar.

Gustafsson och Rheborg i comeback

Kultursvepet

Spelar mor och son.

Unga japaner isolerar
sig i föräldrahemmet

Tyst epidemi

Får hjälp av "hyrsyskon".

”Kalla kriget-scener utspelas i Stockholm”

Utländsk media

Skapar rubriker världen över.

”Inkräktare kan trycka på botten”

Unika uppgifter till SvD: Nödsamtal gick från Kanholmfjärden till Ryssland.

En banan om dagen gör dig gladare

Fruktstund

10 anledningar att äta banan.

Kamera fångar havets jättar

Bildspecial

Unika ögonblick frysta från ovan.

”Jag gick tyvärr ut lite för hårt”

Löpning

Nina om sitt tuffa lopp.