Landet med fjorton regeringar

På dagen för tio år sedan, den 21 november 1995, sitter tre bistra män på rad inför den församlade världspressen. De är Slobodan Milosevic, Serbiens president, Franjo Tudjman, Kroatiens president och Alija Izetbegovic, Bosnien och Hercegovinas president. De tillkännager att de ingått ett fredsavtal, som avslutar det tre och ett halvt år långa kriget i Bosnien och Hercegovina. Avtalet har under ledning av Richard Holbrooke förhandlats fram under tre veckor på Wright-Patterson air force base i Dayton, Ohio. Det får sålunda namnet Daytonavtalet, även om det officiellt undertecknas i Paris den 14 december.
Daytonavtalet avslutade kriget i Bosnien och Hercegovina men utgjorde också den definitiva slutpunkten för Jugoslavien. Jugoslavien bildades efter andra världskriget, under ledning av kommunisten Josip Tito, som en federation av sex delrepubliker: Serbien, Kroatien, Slovenien, Bosnien och Hercegovina, Montenegro och Makedonien. Landet utgjorde en union av de sydslaviska folken, och kan ses som ett projekt avsett att ena dessa folk. De övergrepp folkgrupperna utsatt varandra för genom historien skulle glömmas och en enad jugoslavisk identitet byggas. Tito slog därför under drygt 30 år ned alla uttryck för etnisk nationalism.

Då Tito dog 1980 var anhängarna av det "jugoslaviska projektet" många, men under ytan pyrde den etniska nationalismen. Underblåst av, och politiskt kanaliserad genom, Milosevic växte sig framför allt den serbiska nationalismen allt starkare under slutet av 1980-talet. Då serberna, som var den största folkgruppen, började göra etniska anspråk på vissa av den jugoslaviska statens funktioner började de övriga folkgrupperna känna sig hotade. Under kommunistförbundets kongress i januari 1990 krävde de därför att den jugoslaviska konstitutionen skulle förändras, till förmån för en lösare statsfederation. Då serberna vägrade att tillmötesgå kraven lämnade de slovenska och kroatiska representanterna kongressen i protest.
Detta blev slutet för kommunistpartiets envälde i Jugoslavien; de olika nationalistiska grupperingarna började snabbt mobilisera sig politiskt. Den 25 juni 1991 resulterade det i att Slovenien och Kroatien förklarade sig självständiga, vilket utlöste de krig som under ett halvår främst kom att utspela sig mellan kroater och serber på kroatisk mark. Dessa strider upphörde med det så kallade Vanceavtalet 2 januari 1992, och tre veckor senare erkändes Slovenien och Kroatien av EG.

Efter en folkomröstning i mars samma år förklarade sig republiken Bosnien och Hercegovina självständig. I motsats till Kroatien och Slovenien var, och är, emellertid Bosnien och Hercegovina inte dominerat av en etnisk grupp. Enligt 1991 års folkräkning var 44 procent av den drygt fyra miljoner stora befolkningen muslimer, 31 procent serber och 17 kroater. Bosnienserberna kunde inte acceptera en brytning med moderlandet. De bojkottade därför folkomröstningen, och när EG den 6 april ändå erkände Bosnien och Hercegovina som stat tog de till vapen. Vid en stor fredsdemonstration i Sarajevo blev
demonstranterna, som samlats från hela landet, beskjutna av bosnienserbiska krypskyttar från hotellet Holiday Inn. Av allt att döma hade bosnienserbernas ledare Radovan Karadic beordrat denna aktion. Kriget i Bosnien och Hercegovina hade därmed brutit ut.

Kriget kom att präglas av det som kom att kallas etnisk rensning. Med stöd av den Jugoslaviska armén, som var en av Europas största och vid det här laget nästan helt dominerades av serber, rensade bosnienserberna stora områden på muslimer - eller bosnjaker, som den etniska beteckningen lyder - och kroater. Män, kvinnor och barn fördrevs, mördades och sattes i koncentrationsläger, kvinnor våldtogs. Hus och lägenheter togs i beslag och blev hem för serber, eller plundrades och brändes. De flesta bosnjakiska flyktingar som inte lyckades ta sig utomlands samlades i de centrala delarna av landet, kroaterna flydde i huvudsak till Kroatien eller till Hercegovina, den södra delen av Bosnien och Hercegovina. Härmed hamnade många civila bosnienserbiska familjer
i dessa delar av landet i kläm: vissa blev utfrysta, andra utsattes för övergrepp och somliga fördrevs från sina hem. Resultatet blev att många flydde till Serbien eller de serbdominerade områdena av Bosnien.

Några av krigets värsta tragedier kom att utspelas i de städer som belägrades av serbiska trupper. En av dessa städer var Srebrenica, som efter en lång belägring intogs av serbiska styrkor i juli 1995. I den efterföljande massakern dödades omkring 7 000 människor. En annan var huvudstaden Sarajevo, som under tre och ett halvt år utsattes för den längsta stadsbelägringen i modern tid. Staden och dess instängda befolkning besköts av granater och krypskyttar, och lades praktiskt taget i ruiner.
En annan tragedi utspelade sig i Hercegovina. Bosnienkroaterna, som tidigare allierat sig med bosnjakerna mot bosnienserberna, fördrev under en period av kriget bosnjakerna från denna del av landet. I landsdelens största stad, Mostar, var aktionerna särskilt förödande. Den gamla turkiska stadskärnan,
inklusive den berömda 1500-talsbron Stari Most, jämnades efter strider mellan de två folkgrupperna med marken och bosnjaker dödades och fördrevs från sina hem.
När kriget genom Daytonavtalet äntligen fick ett slut låg Bosnien och Hercegovina både bokstavligt och bildligt i ruiner. Över 400 000 hus var förstörda, vilket lämnade över en miljon människor hemlösa. Huvudstaden Sarajevo var svårt sargad, landets industri sönderslagen. Kvar i markerna låg, och ligger än i dag, tusentals minor. Omkring 100 000 människor var döda, många fler fysiskt och psyksikt skadade, och två miljoner fördrivna på flykt.

Den nya stat som de tre presidenterna tillkännagav den 21 november 1995 var emellertid illa rustad att lösa dessa akuta problem. Bosnien och Hercegovina delades upp i två entiteter, den serbiska republiken Republika Srpska och Federationen Bosnien och Hercegovina, samt ett distrikt; Brcko. Federationen består i sin tur av tio kantoner. Under Republika Srpska hamnade stora delar av de områden där serberna under kriget bedrivit etnisk rensning, och federationslösningen med kantoner var en konstruktion avsedd att tillmötesgå kroatiska krav. Förutom att staten lämnats mycket svag i denna federation av olikartade politiska enklaver, kräver konstitutionen fjorton regeringar och lika många förvaltningar. Detta är kostsamt och skapar förvirring om var olika beslut ska tas. Därtill är samarbetsviljan mellan regeringarna, som i huvudsak är ledda av demokratiskt valda politiker som företräder etniska intressen snarare än politiska program, liten. De tre presidenterna - en bosnjak, en bosnienkroat och en bosnienserb - är heller inte benägna till något djupare samarbete.
Även om nästan en miljon av krigets två miljoner flyktingar i dag har återvänt till sina hem, som återuppbyggts med hjälp av internationella biståndsmedel (där Sverige genom Sida varit en av de största biståndsgivarna), kvarstår det faktum att Daytonavtalet är en politisk konstruktion som bygger på etnicitet. Resultatet är en stat som knappt är att
betrakta som en stat, och en politisk situation som närmast är att betrakta som en fortsättning på kriget. Även om vapnen lagts undan så bekämpar de nationalistiska partierna varandra, och har därför inte förmått utveckla sitt sargade land. Arbetslösheten är omkring 40 procent, BNP per capita bland de lägsta i Europa, korruption och organiserad brottslighet utbredd. Samtidigt har politikerna inte ens kunna komma att enas om en folkräkning, som skulle utgöra ett underlag för modern samhällsplanering. Anledningen är att partierna oroar sig för att en sådan, skulle avslöja den etniska befolkningssammansättningen och kunna vara ofördelaktig för den egna folkgruppen.

Vidare har särskilt bosnienserberna varit mycket ovilliga att överföra makt till staten. Anledningen är att de inte vill betrakta Bosnien och Hercegovina som ett enat land. Därför saknas en mängd av de statliga departement och myndigheter, som normalt sett erbjuder medborgare i ett land den service som de har rätt till. I stället har man försökt att upprätta myndighetsservice på entitetsnivå, men resurserna är små, de många politiska nivåerna kostsamma och resursbasen av välutbildade tjänstemän begränsad. Sålunda blir den service som medborgarna åtnjuter sämre än vad som skulle behöva vara fallet.

Det är förvisso lätt att både kritisera och ironisera över denna något absurda situation. Samtidigt går det inte att förneka att den är begriplig, samtidigt som den är beklagansvärd. Kriget i det forna Jugoslavien kan förklaras och förstås på många sätt, men en av drivkrafterna bakom det var utan tvekan att många människor efter Titos död började söka, och ge uttryck för, en annan nationell identitet än den jugoslaviska. Denna strävan kom att ta sig radikala uttryck, som åtminstone delvis kan förklaras med att de olika folkgruppernas etniska uttryck och kulturella rättigheter under en lång tid undertryckts. Samtidigt kom folkgrupperna, som i själva verket är kulturellt och språkligt likartade, att definiera sig själva i förhållande till sina broderfolk. Den egna identiteten befästes genom att tillskriva de andra grupperna egenskaper och värderingar som man upplevde, eller åtminstone valde att uppleva, som annorlunda sina egna. I ett kollektivt, och politiskt iscensatt, vansinne drevs detta identitetsskapande så långt som till att fördriva och bekriga "de andra", de "annorlunda".

Daytonavtalet fick slut på kriget, men var med nödvändighet också en kompromiss mellan de olika etniska intressena. Denna kompromiss är inte långsiktigt hållbar, och har hittills krävt internationell närvaro. Det internationella samfundet har politiskt representerats av en "hög representant" och dennes stab på Office of high representative (OHR). Den höge representanten, vars förste ämbetsutövare var Carl Bildt och som för närvarande är britten Paddy Ashdown, har oerhörd makt - mer än någon president i ett demokratiskt land. Han kan bland annat stifta lagar och avskeda politiker och tjänstemän. Fortfarande finns cirka 6 500 fredsbevarande soldater stationerade i
landet. Daytons Bosnien och Hercegovina är sålunda fortfarande tio år efter freden något av ett internationellt protektorat.

Mot bakgrund av de bosniska politikernas oförmåga att bedriva en konstruktiv politik kan man förstås tycka att det behövs en hög representant, och det är också av den anledningen funktionen har bibehållits mycket längre än vad man från början tänkt sig. Samtidigt så är det under nuvarande förhållanden lätt för de bosniska politikerna att frånsäga sig ansvaret för landets misslyckanden: man kan ju helt enkelt skylla på att man inte har någon verklig makt.
Hur ska man komma ur detta dilemma, och hur ska folkgrupperna i Bosnien och Hercegovina kunna leva tillsammans igen? Den lösning som för närvarande hägrar heter EU-integration. I dag, på dagen tio år efter att Daytonförhandlingarna avslutades, kommer EU:s ministerråd att signera ett så kallat stabiliserings- och associeringsavtal med Bosnien och Hercegovina. Därmed får Bosnien, som tidigare tillsammans med Vitryssland varit Europas enda land utan kontraktuella förbindelser med EU, möjlighet att börja förhandla om ett framtida EU-medlemskap. För att komma så långt har de bosniska politikerna, hårt pressade av OHR, kunnat enas om både en nationell armé och ett nationellt polisväsende. Detta är självklart stora framsteg i ett land där man alltjämt tvistar om det ska finnas nationella kulturinstitutioner som ett nationalmuseum och en nationalteater, där OHR fått ta fram den nationella flaggan och där man ännu inte kunnat enas om en text till nationalsången. Förhoppningsvis är reformerna sålunda några viktiga steg på vägen från Dayton, Ohio, till ett enat och multikulturellt Bosnien och Hercegovina.