Förvaltningspolitik är en benämning på politiska beslutsfattares försök att påverka den offentliga förvaltningen att agera effektivt i enlighet med politiska mål och riktlinjer. Under de senaste åren har förvaltningspolitikens huvudinstrument blivit det som på engelska kallas för results based management (resultatstyrning) och evidence based decision making (evidensbaserat beslutsfattande). Trenden har varit stark i hela västvärlden, men fått ett särskilt starkt genomslag i USA, Kanada, Australien, Storbritannien, Nederländerna och Sverige.
Grundidén i resultatstyrningen är förhållandevis enkel. Den utgår från att politiker formulerar övergripande mål, som förvaltningen operationaliserar i Specifika, Mätbara, Accepterade, Realistiska och Tidssatta (förkortat SMART) undermål. Enligt det viktiga mätbarhetskriteriet ska varje undermål göras mätbart, vilket möjliggör en kontinuerlig kvantitativ uppföljning av verksamhetens resultat. Dessa mätresultat möjliggör insyn i och kontroll av den offentliga förvaltningen och erbjuder därtill underlag för både politikers och myndigheters beslutsfattande. Resultatstyrningens förespråkare menar att detta leder till att den offentliga verksamhetens kvalitet, produktivitet och effektivitet ökar samtidigt som insyn, kontroll och ansvarutkrävande underlättas.
I Sverige har resultatstyrningen en tämligen lång historia, med rötter i 1970-talets så kallade programbudgetering. I slutet av 80-talet infördes i staten vad som till en början kallades för målstyrning, senare fick namnet mål- och resultatstyrning och idag går under beteckningen resultatstyrning. De flesta av Sveriges kommuner tilllämpar också någon form av resultatstyrning, men här talar man oftast alltjämt om målstyrning. Internationellt är historien ännu längre. Många menar att den sovjetiska byråkratin redan från 1920-talet använde sig av ett system som starkt påminner om vår tids resultatstyrning. I USA började man experimentera med styrningsmodeller av det här slaget på 50- och 60-talen.
Idéhistoriskt finner vi emellertid rötterna till resultatstyrningen än längre tillbaka; närmare bestämt i August Comtes positivism. Under första hälften av 1800-talet, då Comte utvecklade sin positivistiska vetenskapsteori, hade naturvetenskapen gjort enorma landvinningar under relativt kort tid. Comte menade att det var dags att utarbeta en människovetenskap enligt liknande metoder. Denna vetenskap, som han gav namnet sociologi, skulle bygga på sociala fakta, som skulle studeras objektivt och behandlas statistiskt. Målet var att på detta sätt finna lagarna för det mänskliga beteendet och utifrån kunskap om dessa lagar utforma en rationell socialteknologi eller samhällsingenjörskonst.
Att resultatstyrningen bygger på en i grunden positivistisk teori brukar sällan uppmärksammas. Det är synd, eftersom mycket av den vetenskapsteoretiska kritik som positivismen utsatts för under i synnerhet de senaste 60 åren är applicerbar på resultatstyrningen som modell. Kritiken är omfattande och inbegriper bland annat synpunkten att sociala fakta aldrig kan beskrivas i ett objektivt språkbruk, eftersom vårt språk är socialt konstruerat. Många har också påtalat problemen med att kvantifiera sociala fenomen, och ifrågasatt tanken att mänskligt beteende och samhälleliga processer är lagbundna. Enligt min, och säkert många andras, mening borde den här typen av kritik vara tillräcklig för att tillbakavisa många av resultatstyrningens implicita, och mycket sällan uttalade, vetenskapsteoretiska grundantaganden. Emellertid har mig veterligen inte någon sådan kritisk granskning utförts. Och om den har utförts, har den i varje fall inte blivit tillräckligt känd eller erkänd för att påverka resultatstyrningens förvaltningspolitiska popularitet.
Både samhällsforskare och utvärderingsforskare har emellertid riktat kritik mot resultatstyrningen som idé och praktik, snarare än som teori. Kritiken har på ett mycket förtjänstfullt sätt sammanställts och sammanfattats av Lena Lindgren i Utvärderingsmonstret. Kvalitets- och resultatmätning i den offentliga sektorn (Studentlitteratur, 138 s).
Resultatstyrningens kritiker, som i huvudsak är forskare snarare än politiker och personer verksamma i den offentliga sektorn, framför ofta att ett grundproblem med resultatstyrningsmodellen är att de politiska målen för den offentliga sektorn är så mångfacetterade och komplicerade att de inte går att operationalisera till SMART-mål. Detta är inte med nödvändighet ett resultat av att politiska mål ofta är kompromisser eller att politikerna är dåliga på att formulera vettiga mål, utan kan helt enkelt bero på att verkligheten är så mångfacetterad och komplex att den inte kan gestaltas på ett ”smart” sätt. Att tro att så är fallet, menar kritikerna, är naivt.
Särskilt mycket kritik riktas mot att SMART-mål med nödvändighet ska vara mätbara. Som utvärderingsforskaren Michael Patton fyndigt konstaterat är det ju faktiskt så att ”allt som räknas inte kan räknas”. Den mänskliga tillvaron innehåller med andra ord många väsentliga dimensioner som inte låter sig kvantifieras. Resultatstyrningens fixering vid det mätbara, och därmed förment enkelt uppföljningsbara och redovisningsbara, gör emellertid att offentliga organisationer tvingas bortse från detta tämligen självklara faktum och ägna väsentlig tid och kraft åt att formulera just mätbara mål för sin verksamhet. Forskarnas erfarenhet visar att detta föga överraskande leder till att innehållet i de politiska målen förvanskas eftersom fokus hamnar på det som enkelt kan mätas istället för på det som är mest relevant för kvaliteten och resultaten i verksamheten. För att använda forskningsmetodisk terminologi innebär detta att resultatstyrningen brottas med ett validitetsproblem – det mäter inte det som det är avsett att mäta, och genererar därför irrelevanta data.
Förutom att SMART-formulerade mål ofta kan leda till att fel saker mäts, kan de dessvärre också leda till att fel saker görs. Även om det finns mycket som tyder på att resultatsystemen sällan används som det är tänkt, finns det starka indikationer på att myndigheter utformar sin verksamhet för att uppfylla de kvantifierade målen. Det sovjetiska planeringssystemet är fullt av exempel av det här slaget. Exempelvis tillverkades stora mängder av små, men ganska oanvändbara, spikar då staten satte höga mål för hur många spikar som skulle produceras i landet. Då staten bytte strategi och formulerade mål i termer av hur många ton spik som skulle produceras, tillverkades istället mycket stora, men lika oanvändbara, spikar. Dessvärre förekommer precis samma slags problem i dagens resultatstyrningssystem. Ett exempel på det är hur polisen i Stockholm arbetat för att uppnå ett högt ställt mål om alkotester av bilförare. Det uppdagades nyligen att poliserna utför sina tester vid rusningstrafik, då få bilister kör fulla, istället för på fredags- och lördagsnätter då bilisterna är få men de rattonyktra förhållandevis många.
Exemplet med Stockholmspolisens kreativa förhållningssätt till resultatstyrningen belyser också ett annat problem med SMART-målen: Nämligen att de alltför ofta tenderar att fokusera på det som en yrkesgrupp ska producera i stället för de effekter som denna produktion är tänkt att leda till. Målet för Stockholmspolisens verksamhet mot rattonykterhet är ju exempelvis egentligen inte att genomföra många alkotester, utan att minska rattonykterheten i Stockholm.
Det finns två huvudsakliga skäl till att resultatstyrningssystem ofta fokuserar på produkter istället för effekter. Det ena skälet är att produkter ofta är lättare att mäta än effekter. Det andra är att effekterna kan bero på så många andra saker än en viss myndighets produktion. Mängden av personer som kör onyktra i Stockholm beror exempelvis inte bara på polisens effektivitet, utan hänger också samman med alkohollagstiftning, socialpolitik och en massa andra saker. Det vore alltså orättvist att bedöma polisens effektivitet på basen av huruvida rattonykterheten i Stockholm ökar eller minskar. Samtidigt förefaller det ganska irrelevant att bedöma deras verksamhet på basen av hur många alkotest de genomför. De svårutredda förhållandena mellan orsak och verkan gör därför att enkla, mätbara indikatorer inte tycks kunna svara på frågan om huruvida polisen gör ett bra jobb eller inte. Samma sak gäller förstås för resultatstyrning av andra verksamheter. Man kan därför med forskningsmetodisk terminologi konstatera att resultatstyrningen lider av ett kausalitetsproblem. Validitetsproblemet och kausalitetsproblemet ger vid handen att resultatstyrningssystemen varken ger tillförlitlig insyn i offentlig verksamhet eller ett relevant underlag för beslutsfattande. Sålunda är det tur att det också finns ett användningsproblem. Den forskning som gjorts visar nämligen att beslutsfattare inte använder systemen så som det är tänkt.
Trots att systemen sålunda inte tycks leda till avsedda positiva effekter så har de enligt vissa forskare en del allvarliga negativa bieffekter. Lena Lindgren nämner bland annat det som jag redan utvecklat: att måtten riskerar att bli mål i sig själva. Hon påpekar också att fokuseringen på de mätbara målen kan leda till att innovation motverkas och att verksamheter avprofessionaliseras. Anledningen är att personalen i en resultatstyrd verksamhet, såsom Stockholmspolisen, blir fullt upptagen med att uppfylla ambitiösa kvantitativa mål i stället för att analysera och utveckla sin praktik. Resultatstyrningen kan också skapa en känsla hos en yrkeskår att ständigt vara kontrollerad och övervakad. Lindgren menar därför att systemet kan ha en stark negativ effekt på tillit och förtroende mellan människor i en organisation.
Mot bakgrund av de många problemen med resultatstyrning förundras man över att de just nu frodas i allsköns välmåga. Vad beror det på? Utan att bygga på några vetenskapliga fakta vågar jag mig på att gissa att en anledning är att man varken inom förvaltningspolitiken eller den offentliga förvaltningen odlar en intellektuell kultur som uppmuntrar ifrågasättande och kreativitet. En anledning till det är att dessa verksamheter, delvis på grund av idog resultatstyrning, är fullt sysselsatta med att producera. Att tänka tar tid, och effekterna av sådana ansträngningar är oförutsägbara och svårmätbara. Ibland leder de inte till några konkreta resultat över huvud taget.
Ett annat skäl till resultatstyrningens starka ställning är givetvis att själva tankemodellen är mycket tilltalande. Ingen kan ju egentligen vara emot att medborgare och politiker får en bättre insyn i skattefinansierade offentliga verksamheten, eller att beslut om hur skattepengarna ska förvaltas fattas på goda grunder. Det är vidare i högsta grad rimligt att myndigheterna blir bättre på att förstå och analysera vilka insatser som leder till önskvärda effekter, och vilka som inte gör det.
Men de befogade kraven på att den offentliga verksamheten ska följa upp, redovisa och analysera sina resultat borde inte behöva leda till att man använder sig av de just nu dominerande resultatstyrningsmodellerna. Man skulle exempelvis kunna tänka sig att man istället för att bygga komplicerade kvantifieringssystem satsade resurser på forskning och utvärdering som kombinerar kvalitativa och kvantitativa metoder. Sådana studier skulle inte behöva drabbas av resultatstyrningens validitetsproblem, och skulle dessutom inte bara kunna svara på frågan om vad som händer, utan också försöka sig på att analysera varför det som händer händer. Det skulle i sin tur kunna stimulera ett analytiskt, snarare än mekaniskt, beslutsfattande.
